원도심 활성화사업 해법 없나?

도시계획 연구용역 분석 부족, 지역특성 살린 도시재생 대안

▲ 천안역 동부광장 맞은편의 대흥동 지역 상가 전경.

국제비즈니스파크, 경전철사업 등 최근 천안시의 대형 사업이 경기침체 및 재정악화로 무산위기를 맞으면서 천안시가 발전 동력의 축을 외곽지역 개발이 아닌 원도심 활성화로 되돌려야 한다는 여론이 일고 있다.

하지만 좀처럼 진척이 없는 원도심 활성화 사업에 대해 주민과 시는 물론 전문가들까지 머리를 모아 지역사회 차원에서 해법을 고민하고 있지만, 답을 찾지 못하고 있다.

천안시는 지난 2008년 ‘2010년 도시 및 주거환경정비 기본계획’을 수립하고 원도심 지역 313만4532㎡에 대해 총 80개 구역을 재개발·재건축 지역으로 지정 고시했다.

그러나 경기침체가 장기화되면서 지난해 10월 성정1구역 등 10개소 21만9305㎡를 해제해 정비예정구역은 70개소 291만5226㎡로 축소됐다.

2010년 기본계획 이전에 지정된 구역까지 포함하면 현재 천안시는 총 76개소(주택재개발 42개소, 도시환경정비 25개소, 주택재건축 5개소, 주거환경개선 3개소, 사업유형유보 1개소)에서 원도심 활성화 사업을 추진하고 있다.

이중 조합설립 추진위원회를 승인받은 구역이 24곳, 정비구역으로 지정된 지역이 2곳, 조합인가 4곳, 사업시행인가 4곳 등 34곳은 사업 준비단계를 진행 중이지만 사업이 첫 삽을 뜬 곳은 아직 단 한 구역도 없다.

나머지 사업이 진행되지 않은 37개 구역은 사업성 여부와 여론조사를 통해 시에서 지구지정 해제를 추진하고 있는 상황이다.

주민은 재개발, 재건축은 더는 비전이 없고 오히려 장기간 개발예정지로 방치돼 주거환경만 나빠지고 있다며 해제를 요구하고 있고, 이에 천안시는 2020년 천안시 도시 및 주거환경정비 기본계획 설계용역에 이를 반영하려 하고 있다.

지구해제가 검토되고 있는 지역은 △주택재개발 원성2구역 등 14곳 △주택재건축 1곳(주공2단지) △도시환경정비 대흥1구역 등 21곳 △유보구역 1곳(성정3구역) 등으로 이중 비교적 정형화된 지역은 전면 철거개발방식을 피하고 보존·관리방식으로 전환할 계획이다.

원도심 활성화 핵심프로젝트 줄줄이 차질

원도심 활성화 사업이 진전 없이 멈춰 선 이유는 무엇일까? 전문가들은 가장 큰 원인으로 장기화된 부동산 경기침체를 꼽고 있다. 이 영향으로 천안시가 원도심 활성화를 위해 준비한 핵심 사업에 민간업체가 투자를 꺼리고 있기 때문이다.

천안시는 문화동 옛 시청사 일대에 복합테마파크 및 영상미디어단지 조성사업 등 모두 13개 분야 22개 세부사업이 담겨진 '중심시가지 활성화 프로젝트'를 오는 2014년 완공 목표로 추진해왔다.

이 계획에 따르면 문화동 옛 시청사 일대 2만2642㎡에 890억원을 투입해 지하2층, 지상 12층 규모의 복합테마파크를 건립하고 동남구청사와 어린이회관, 청소년시설 등을 조성할 계획이었다. 하지만 사업성 부족을 이유로 민간사업자들이 참여를 철회하면서 무산됐고 현재 새로운 활용을 위해 용역을 진행 중에 있다.

옛 경찰서 주변 3만3350㎡에 1700억원을 투입해 디지털방송연구소와 영상미디어지원센터 등 시설이 들어서는 문화산업 클러스트를 구축하고, 문화동 ‘명동거리’는 200억원을 투입해 청소년 문화 패션거리로 탈바꿈시킬 계획이었다.

또 2012년까지 1180억원을 들여 버들육거리〜천고사거리에 이르는 동서관통대로를 개설하고 천안역 앞〜온양나드리 구간 대흥로는 왕복 8차로로 확장한 뒤 의류 패션거리로 특화시킬 계획이었지만, 사업비 부족으로 공기를 2014년까지 늘려 연차적으로 추진하는 방향으로 계획을 변경했다.

이밖에 △자유·중앙·천일 등 3개 재래시장에 29층 규모의 주상복합건물 재개발 추진 △문성, 원성동 등 3개 지구에 3000가구 규모의 재건축 및 재개발사업 추진 △사직, 영성동 등 2곳에 초고층 주상복합아파트 건설 △천안역 일대 18만1500㎡에 민자 4500억원을 투입하는 천안 민자역사 건립 △와촌동 옛 충남방적 자리에 42〜48층의 초고층 주상복합아파트 건립 등을 추진해 원도심 일대를 쇼핑과 주거, 첨단 문화산업이 결집되는 새로운 지역 명소로 탈바꿈하겠다는 계획이었지만 △천안역~죽안오거리까지 1.1km 구간에 대해 2012년까지 목표로 추진중인 ‘걷고 싶은 거리’ 사업만 진행 중이다.

원도심 활성화 사업의 사업성 문제는 시의 문제만이 아니다. 민간개발로 진행돼야 하는 재건축, 재개발사업구역 역시 문제점으로 지적되고 있다.

남아도는 주택, 고분양가로 경쟁력 떨어져

당초 원도심 지역의 주택재개발사업은 봉명지구 495가구, 문화지구 566가구, 성황동 1282가구, 원성 5·6통 1002가구, 사직동 1120가구 등 20곳에서 1만9000여 가구를 새로 짓는다는 계획이었다.

특히 문성·원성지구는 충남도 재개발 1호로 지난 2007년 12월 500세대의 주민동의 100%를 얻어 사업시행인가까지 순조롭게 진행된 구역으로 문성동과 원성동, 성황동 일대 8만7066㎡ 부지에 1410가구를 용적률 255%, 건폐율 21% 이하로 추진할 계획이었다.

하지만 사업자선정 과정에서 사업성을 이유로 민간업체에서 참여를 기피하면서 답보상태에 머물고 있다. 이런 상황은 사업시행인가를 받은 △신부주공2단지 재건축사업(2010년 1월 승인, 1493가구 계획) △원성동 재건축사업(2010년 10월 승인, 1067가구 계획) △남부아파트 재건축사업(2011년 6월 인가, 149가구 계획) 역시 마찬가지다.

원도심 지역 주택재개발사업의 사업성에 대해 경쟁력이 떨어진다는 의견에는 민간업체뿐 아니라 공무원과 주민까지 동감하고 있는 실정이다.

우선 천안시는 아산신도시 개발 등 각종 대형사업이 추진되면서 부동산경기가 과열됐다. 그 결과 2011년 11월 말 현재 미분양 아파트가 3267가구며, 이중 준공 후 미분양된 아파트도 2084가구로 충남지역(3308가구) 전체의 63%가 천안시에 몰려있다.

게다가 미착공된 1만2000여세대가 남아있고 불당동신도시 1만세대가 내년부터 분양에 들어가며 3공단 주택단지에 총 4200세대가 들어설 예정으로 총 1만9000세대가 생활할 수 있는 여유가 있는 것.

또 오를대로 오른 땅값으로 분양가도 경쟁력에서 밀릴 수밖에 없다.

천안지역 아파트 평(3.3㎡)당 평균분양가는 2011년 8월말 기준 서북구지역 737만원, 동남구지역 627만원이다. 헌데 원도심지역 재개발·재건축 아파트는 조합원들의 이익창출을 위해선 분양가 850만원선이 돼야 하며, 조합원들이 최소한으로 요구하는 마지노선도 750만원 선으로 현 거래가보다 높다.

여기에 제3산단 스마일시티는 분양가 590만원대로 예정돼 있는 등 가격에서는 비교자체를 할 수 없는 상황이다.

계속되는 천안시의 외적인 팽창 역시 원도심지역의 경쟁력을 떨어뜨리는 요인으로 지적되고 있다.

높은 분양가와 분담금 정착불안, 민민 갈등도 발생

천안시의회 안상국 의원은 “원도심 활성화사업이 장기간 표류하는 원인중 하나는 높은 분양가 때문”이라며 “남는 물량도 많고 가격경쟁도 안되는 상황이다. 명확한 대안을 제시할 수 없어 안타깝지만 주민들의 꿈이었던 재개발·재건축사업이 실질적으로 애물단지가 됐다”고 밝혔다.

높은 분양가는 사업성뿐 아니라 주민의 재정착률에 대한 불안감도 높게 만든다.

일례로 원성3구역에서 33평짜리 2층 주택에 30년째 사는 박노현(70)씨는 일반적인 보상률(공시지가 130~150%)을 가정했을 때 1억2000만원 정도 보상을 받게 된다. 그런데 재개발이 이뤄져 아파트에 재입주를 하게 되면 분양가 800만원을 적용, 2억5000만원이 필요하고 결과적으로 1억3000만원을 더 지불해야만 입주할 수 있다.

박씨는 “만약 개인분담금의 금액을 주민이 알았다면 주민동의서를 써줄 사람은 없었을 것이다. 이런 부분을 알려주지 않았다고 지적하고 반대하자 추진위원회에서 따돌린다”며 “주민동의를 구하는 것도 절차상 이해할 수 없는 점이 많다. 소통이 안 돼 민민 갈등이 심한 상황”이라고 토로했다.

실제 박씨는 이런 갈등이 깊어져 정비업체, 추진위원회와 대립, 소송까지 가는 끝에 교도소까지 갔다 왔다며 억울함을 토로하기도 했다.

재산권이 얽혀 있는 사안인 만큼 소통이 이뤄지지 않으면 오해와 불신은 걷잡을 수 없이 커져 법정까지 가는 일이 허다하다. 원성3구역뿐 아니라 원성15구역, 대흥4구역, 다가동 1구역 등 각종 갈등으로 법정까지 이어지는 사례가 곳곳에서 터지고 있다.

박씨는 “추진위원회와 주민, 업체 간 소통 불능으로 각종 갈등과 분쟁이 발생하고 있는데 이를 토로하고 해결해 줄 공공기관이 없어 가뜩이나 어려움을 겪는 주민 사이에 분위기마저 험악해지고 있다”며 “지자체 등 공공기관이 철저히 관리 감독해 주민의 분쟁과 피해를 해소해야 할 것”이라고 지적했다.

▲ 천안시 원도심지역의 정비사업 계획도. 파란부분만 사업이 진행되고 있다.

시, 법적권한 한계 있어, 용역은 제자리걸음 비난

그러나 정작 시청 공무원들은 자신들도 법적으로 보장된 역할이 없기 때문에 갈등을 해결하는 데 한계가 있다는 입장이다.

천안시 관계자는 “현재의 법으로는 시가 갖고 있는 행정적인 권한은 사업승인과 불법행위를 신고 조치하는 방법밖에 없다. 하지만 법이 정확하게 불법행위를 규정하기 어렵게 돼 있고 그렇다고 시의 공적자금을 투입하는 것도 형평성에 어긋나기 때문에 방법적으로 어려움이 많다”며 “실제 분양가에 대한 방향을 제시하면 재산권이 걸려 있는 만큼 반대하는 쪽과 찬성하는 쪽이 팽팽하게 대립하고 민감하게 반응하기 때문에 업무를 처리하는데 어려움이 많다”고 호소했다.

그렇다면 행정기관에서 할 수 있는 가장 확실한 일은 대승적인 차원에서 난개발을 방지하고 원도심 활성화를 유도할 수 있는 도시계획을 세우는 것이다. 그렇지만 이마저도 어렵다. 7억1800만원을 들여 천안시 인구 100만명을 대비해 원도심권 도시계획을 포함한 내용으로 진행중인 2020년 도시 및 주거환경정비 기본계획 수립용역은 2차례 중간보고회를 가졌지만 두 차례 모두 자문위원들에게 ‘학교과제 발표물 수준’이라는 혹평을 들었다.

지난 11월30일 열린 2차 용역보고회에서 용역팀은 장기간 사업이 추진되고 있지 않는 주택재개발 14개소, 사업유형유보지구 1개소, 도시환경정비사업 20개소 등 35개 구역의 정비예정구역 지정을 해제할 것을 제시했다.

현재 천안시가 정비예정구역에 대해 행위제한은 안 하지만 건축물의 신축, 증·개축 시 토지소유주 등에게 부담을 주고 있으며 기반시설이나 공공시설의 설치가 불가능해 주거환경 불량·노후화가 가속화된다는 이유에서였다.

또 천안역을 포함한 천안역 동쪽 대흥동, 사직동, 영성동, 문화동, 오룡동 일대의 상업지역 83만5000㎡로 설정하고, 현재 시가 추진하고 있는 △복합테마파크타운 조성△하천 공원화사업 △걷고싶은 거리조성 △동서연결도로 개설 △문화청소년수련관 건립과 함께 남북축 조성을 통한 인구유입을 유도할 수 있는 거리조성사업 △학교운동장 지하공간 활용(공영주차장 조성) △유휴부지 주차장 조성 △재래시장 활성화 △하천변(천안역 서광장) 공원조성 사업 등을 원도심 활성화 방안으로 제안했다.

이에 대해 자문위원들은 천안시 원도심의 쇠퇴에 대한 구체적인 분석 없이 천안시가 추진하는 사업만 나열하고 구체적인 방법 또는 실현 가능성 있는 방안을 제시하는 노력이 없다고 비판하면서 수정·보완 없이 용역결과를 통과시키면 안 된다고 지적했다. 연구용역도 답을 찾지 못하는 실정인 셈이다.

원도심 활성화 방안 따로 시책 따로

이처럼 원도심 활성화 사업이 어려운 국면에서 헤어나지 못하고 있는 가운데 정작 천안시의 정책은 거꾸로 가고 있다는 지적이다.

천안시는 지난 15일 동남구 구성동 450-11번지 일원 6만3737㎡의 구성4구역을 정비구역으로 지정 고시했다고 밝혔다. 구성4구역은 재개발사업을 통해 주거용지 4만9700㎡(78.0%)에 40㎡이하 80세대(임대주택), 40~85㎡이하 784세대, 85~115㎡이하 66세대 등 아파트 13개동 930세대가 신축되며 도로 8254㎡(13. 0%), 완충녹지 3204㎡(5.0%)등 정비기반시설과 종교시설 1525.5㎡(2.4%), 주유소 1053.5㎡(1.6%) 등 기타시설용지를 조성한다는 계획이다.

시에서 발주한 용역에서는 기존 정비구역도 추진이 미진하거나 사업성이 떨어지면 해제해야 한다고 제안하는 마당에 추가로 정비구역을 지정한 것이다.

구성4구역은 지난 2009년 8월 신청해 2년이 지나서야 승인이 났다. 시 관계자는 “승인절차상 기간이 오래 걸리고 법적으로 일몰제를 검토해 일정기간 이상 추진이 안 되면 해제가 가능하게 되는데 그전까지는 주민이 추진위원회를 구성해 정비구역을 신청하면 승인해줄 수밖에 없다”고 설명했다. 그렇게 따지면 지난 2009년 8월 구역지정을 신청한 원성13·14구역, 원성15·16구역, 원성17구역, 성정2구역은 사실상 정비구역으로 지정된다고 봐야 하고 무분별한 승인을 억제하겠다는 방침에도 어긋나는 셈이다.

또 원도심지역의 재개발 사업이 경쟁력을 확보하지 못해 진척이 안 되고 있는 상황에서도 천안시는 지속적으로 외곽지역에 대한 개발계획을 추진해 오히려 원도심지역의 경쟁력을 더 떨어뜨리고 있다는 지적이다.

천안시의회 김영수 산업건설위원장은 “2020년 기본계획에 천안시 인구추세를 상한선까지 늘려 외곽에 주거용지를 계속 개발하면서 원도심은 왜 개발되지 않을까 고민하는 것은 맞지 않다”며 “주민은 원도심을 재개발해서 아파트를 짓겠다는 생각인데 천안시가 외곽으로 개발지역을 확장하면서 원도심은 메리트를 잃어가고 있다”고 꼬집었다.

학계, 정치권, 시민단체 등 지역 최고 관심사

이젠 원도심 활성화는 지역의 최대 현안 과제가 됐다. 비단 천안시뿐 아니라 전국의 모든 자치단체의 해결과제이기도 하다.

특히 국내에서는 민간단위의 재개발, 재건축 성공사례가 아직 나타나고 있지 않아 더욱 사업의 결과를 예측하기 어렵다.

천안시는 해법을 찾기 위해 복합테마파크 등 핵심사업에 관한 용역을 발주하고 있고 학계와 시민단체 등 민간에서도 원도심 활성화를 위한 각종 세미나 및 토론회를 개최해 머리를 맞대고 고민하고 있으며 시의회에서도 시정질문과 정례회 행정사무감사 때 집중공세의 대상이 되기도 했다.

정치권에서도 대외적으로 해결할 수 있는 방법을 마련하기 위해 노력하고 있다.

천안지역 국회의원인 양승조(천안갑, 민주당), 김호연(천안을, 한나라당) 의원은 지난 4월 국회 법제실이 주관하는 입법지원 간담회를 천안축구센터에서 열고 ‘원도심 활성화를 위한 입법과제’를 주제로 지역전문가·지역주민의 의견을 청취했다.

또 양승조 의원은 지난달 29일 원도심 활성화구역 지정, 원도심 활성화 사업 계획의 수립, 원도심 활성화사업에 필요한 국고보조와 융자의 근거 마련 등을 주요 내용으로 하는 ‘원도심 활성화를 위한 법률안’을 발의하기도 했다.

양 의원은 “원도심은 신도시 위주의 개발정책에 따른 교육·경제기반의 집단이동, 기반 시설의 노후화, 난개발로 인한 황폐화 문제가 전국적으로 확산되고 있는데 국가 경제의 악화와 지방자치단체의 열악한 재정 여건으로 지방자치단체가 소극적으로 대처하고 있다”며 “국가가 체계적으로 도시 기능을 회복하고, 활성화될 수 있도록 주도적으로 나서야 한다“고 법안발의 배경을 설명했다.

충남도의회 유병국(천안3, 민주당) 의원은 지난달 30일 도정질문을 통해 “천안의 원도심은 교통 요충지가 대부분이고 충남도 근대화와 발전의 역사를 담은 곳이지만 개발이 어렵다는 이유로 신도시 중심 개발계획을 쏟아 내어 낙후됐다”며 “신도시가 급속히 성장하면서 원도심이 낙후돼 가고 있다. 각종 행·재정적 지원이 가능한 ‘원도심 활성화 지원 조례’를 제정할 것”을 주장했다.

지역특성 살린 도시재생사업, 대안 될까?

최근 원도심 활성화를 위한 여러 세미나와 토론회에서 기존 재개발, 재건축사업의 대안으로 거론되는 얘기가 있다. 바로 ‘도시재생사업’이다.

국토해양부는 도시재생사업의 개념을 ‘산업구조의 변화 및 신도시, 신시가지 위주의 도시확장으로 상대적으로 낙후된 기존 도시에 새로운 기능을 도입, 경제적·사회적·물리적으로 부흥시키는 것’으로 정의하고 있다.

큰 틀에서 보면 노후되고 황폐해진 원도심에 활력을 넣는다는 의미에서 도시재생사업에 재개발, 재건축도 포함돼 있지만 전면철거의 사업방식이 일반적인 재개발, 재건축과 달리 기존 도시에 새로운 기능을 도입하고 가치를 창출함으로써 경제적, 사회적, 물리적으로 부흥시키는 방식을 뜻한다.

국토해양부도 현재 전면철거방식을 보완하기 위해 지난 10월 도시재정비 및 주거환경정비법을 개정, 내년에 통과될 경우 2014년부터 시행될 전망이다.

개정된 법률에 따르면 기존 도시정비사업을 재개발, 재건축, 도시환경정비사업, 주거환경개선사업 등 기존 4개 방식에서 주거지재생사업, 가로구역주택정비사업 등 2개를 추가했다.

주거지재생사업은 단독주택 및 다세대주택 등이 밀집한 지역에 정비기반시설과 공동이용시설을 확충하는 사업이며, 가로구역주택정비사업은 도로와 인접한 주택지역을 종전의 도로와 가로구역을 유지한 채 주택 등을 건설하거나 보전·개량하는 방법이다.

원도심의 산업 자체를 고부가가치 창출 업종으로 변화시켜 도시를 전반적으로 변화시키는 도시재생사업은 도시계획사업 선진국에서 많이 활용되는 개념으로, 특성상 오래된 건물을 활용하는 문화사업 지역으로 조성되는 경우가 많다.

천안시도 최근 원도심에 걷고 싶은 거리 조성사업을 추진하고 있고 문화산업지구 육성계획도 추진하는 등 정책을 분석해볼 때 도시재생사업의 개념을 도입하는 것이 어울릴 것이라는 것이 전문가들의 견해다.

천안시의회 김영수 산업건설위원장은 “이미 우리보다 먼저 도시개발을 한 지역을 보면 알 수 있는데 아파트를 짓는 원도심 개발은 사실 성공이 어렵다. 그런데 천안시가 똑같이 가려고 한다”며 “일부 자치단체는 기금을 조성해 지원해주고 있다. 천안시도 기금을 마련하는 방안을 연구하고, 전면철거가 아닌 주민의 참여 속에서 기존의 것들을 활용할 수 있는 방법을 강구해야 할 것”이라고 말했다.

2020년 도시기본계획 수립용역 2차보고회에 참석한 김춘식 정책자문교수는 “지금 연구용역 상에 제시된 걷고 싶은 거리 조성사업은 지역 특성을 전혀 살리지 못한 피상적인 사업”이라며 “그 지역에 맞는 독특한 아이디로 접근해 지역 특성을 살려야 하고, 주민참여를 유도하기 위해서는 특성을 살릴 수 있는 스토리와 이벤트가 필요하다”고 말했다.

경원대학교 박환용 교수는 지난 12일 열린 천안 명동 원도심의 점진적 재생에 관한 충남도시건축연구원 심포지엄에서 “몇 년 전부터 도시재생이라는 개념이 등장했다. 기존시가지의 활성화는 지역사회의 신성장동력으로 여겨지고 있지만 쉽지가 않다”며 “쇠퇴한 도시를 재생하기 위해서는 도시를 하나의 생물체로 보고 건물, 기능, 주민의 정식적 재생, 주변지역이 함께 변해야 한다”고 강조했다.

박 교수는 또 도시재생정책의 바람직한 방향에 대해 △주민 주심의 도시재생 구현 △사업시행의 거버넌스 확립으로 다차원적 통합계획방안 마련 △전면철거재개발 지양하는 재생수법 개발 △지역특성 부합하는 도시공간 조성 △주변지역과 조화된 커뮤니티 중심계획 △중 저밀 중 저층 계획방안 마련 △다양한 특성 담는 융화합방 안 마련 등을 제시하며 “천안시의 도시규모를 봤을 때 주민중심의 도시재생을 구현하고 다양한 수복재개발로 지역특성에 부합하는 공간조성, 중 저층 중 저밀 공간이 어우러지는 융화합 계획이 어울릴 것 같다”고 밝혔다.