▲ 김성윤 교수/정치학 박사, 단국대 정책과학연구소장
[천안신문] 대통령이 발의한 개헌안으로 시끄럽다.
조선일보 최보식이 만난 사람에서 배보윤 변호사는 3월 26일 문재인 대통령에 의한 개헌안은 국회에서 통과 된다고 해도 100% 위헌의 소지가 있다고 주장 하였다.
그는 판사 출신 변호사로 1991년 제20기 사법연수원 수료 후 공채 1기로 헌법재판소 연구관이 된 후 헌재에서 26년 동안 재직하였다. 그는 국내 최고의 헌법이론의 전문가이자 실무를 아는 전문가이다.
그가 헌재에서 재직하는 동안 5·18 특별법, 행정수도 이전, 호주제, 한·일 어업 협정, 대통령 탄핵, 통진당 해산 등 주요 재판이 있었으며 그 재판에 참여도 하였다.
박근혜 대통령 탄핵 당시에는 헌재 공보관 겸 총괄연구부장을 맡기도 하였다. 따라서 그 같은 전문가가 지적한 문제점은 개헌안의 어떤 조항이며 그 내용은 무엇인지를 음미해 볼 필요가 있다. 그는 대통령이 발의한 개헌안에 대한 문제점을 조목조목 지적을 하였다.
개헌안의 절차적 문제
그의 지적에 의하면 "... '대통령 안'이라고 해서 청와대에서 만들어야 하는 게 아니다. 헌법은 대통령 비서 업무가 아니다. 대통령 안은 국가를 대표하는 행정부에서 만들고 반드시 국무회의 심의를 거쳐야 한다. 개헌안 설명도 민정수석이 아니라 법무장관의 소관이다."
헌법이 아닌 일반 법률안을 만들 때도 ".. 차관회의, 법제처 검토, 국무회의 심의를 거쳐야 하는데, 개헌안에 이런 법적 절차가 무시되었다. 만에 하나 통과 된다고 해도 헌재에 소원하면 100% 위헌 판결이 난다." .."정말 상식 밖이다. 의견 수렴과 조율도 전혀 거치지 않았다. 공청회 한번 열지 않았다." 따라서 이번에 제출된 개헌안은 여러 조문에서 문제점이 보인다고 하였다.
그중에서도 헌법 전문에 나와 있던 ".. '4·19 민주이념'을 '4·19 혁명'으로 바꾸어 놓았다. 4·19를 어떻게 볼 것인가에 대해서는 아직도 사적 논란이 진행 중이다." 즉 혁명인가 의거인가? 그밖에 여러 사고에 대한 정리가 끝난 게 아닌데도 혁명이란 말을 삽입하였다, 그 밖에 전문에 추가된 내용 중 숙고해 보아야 할 내용으로는 자치와 분권을 강화한 내용이 신설되었다.
문제는 " .. 제1조 3항에서 '대한민국은 지방분권국가를 지향한다.'라고 되어있다. 하지만 이는 법률적 용어가 아니다." 그 조항에 관한 내용인 즉 "국민주권주의를 담은 제1조는 매우 명확하고 핵심적인 이념 조항인데, '지향한다.'는 단어는 내용과 범위 한계가 불분명하다.
'지방분권국가'는 현실에서는 '연방국가'를 의미한다. 만약 이를 염두에 뒀다면 연방정부와 지방정부 간에 입법·사법·행정을 나눠야 한다."
그런데 개정안에는 '국회 입법권'을 명시했으니, 지금과 같은 단일 국가 체제를 말하는 게 아닌가? "하지만 다른 조항에서는 '지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다.'고 적시해 놓았다. 연방주의처럼 '두 개의 주권을' 규정해 놓은 것이다. 이런 혼란과 충돌이 발생하는 것은 공론화를 충분히 거치지 않았다는 뜻이다."
토지의 합리적 사용을 위한 제한과 공무원 노동 3권
그밖에 논란이 되고 있는 분야는 토지 문제이다. 개정안의 '토지 공개념'도 주요 쟁점 중의 하나이다. 그 논란의 한가운데 있는 부분이 '국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다'는 조항이다. 토지의 공공성문제는 그런대로 국민적 공감대를 얻을 수 있다.
그러나 '합리적 사용'의 기준이 애매하다. 자유 시장경제에서 합리적 사용 여부는 개인이 결정할 몫이다. 만약 합리적 여부를 국가가 결정하고 지정 한다면 명백한 위헌이라고 지적 하였다. 개정안에는 '근로자'를 '노동자'로 용어를 바꾼 것에 대해서도 생각해 볼 문제라고 하였다.
용어 문제보다 더 심각한 것은 '공무원 노동 3권을 기본적으로 인정'하는 조항이다. 이 중 단결권 조항에는 '근로조건 개선을 위한' 구절을 삭제해 정치 파업도 가능하게 해놓았다." 이에 대하여 "공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이기 때문에 일반 노동자와 다르다.
이 때문에 신분 보장과 연금을 주고 정치적 중립을 요구받는 것이다. 과거 노무현 대통령이 '기본권 침해를 받았다'며 헌법소원을 내자, 헌재에서 '공무원은 공권력 주체이지 대상자가 아니다.'라며 각하한 적이 있다. 개헌안은 이런 현행 헌법 체계에 어긋나는 것이다." 라고 지적 하였다.
"헌법은 수호 의지가 중요하다. 선진국에서는 이번 개정안처럼 헌법 내용을 많이 바꾸는 경우는 거의 없다. 시대에 너무 뒤처져 실효성 없는 조항만 최소한 개정하고, 대부분 기존 헌법의 해석으로 해결한다. 그런데 이번 대통령이 발의한 개헌안은 현행 헌법의 대폭적인 개정을 하였다.
더구나 국회는 이 개정안을 수정할 수 없으며 찬반 투표만 할 수 있다. 이래서 나 같은 비 전문가가 보아도 많은 문제점을 안고 있는 것이 보인다. 따라서 이왕지사 바꾸어야 될 헌법이라면 서두를 것이 아니라 차분히 백년 후를 내다볼 수 있는 헌법으로 재탄생 시켜야 할 것이다.
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